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マラッカ・シンガポール海峡の情勢 2004

 事業名 海上安全に関する国際情報収集活動
 団体名 日本海難防止協会 注目度注目度5


第VII章 国連海洋法条約に基づく国際海峡制度
 海峡の海上交通路としての機能維持のために、誰がどのような努力を行っていくべきか、という問題に対し解決のヒントを与えてくれるのが、国連海洋法条約第3部第43条の規定です。この第43条には、航行安全、海洋汚染などに関する事項について、海峡利用国と沿岸国とが合意により協力をするということが規定されています。しかし、この規定の文言からのみでは、誰が本来的な協力の主体であり、また、客体であるのか、具体的にどのような協力に係る制度・手法が採用されるべきか、といった詳細についてはわかりません。国際海峡における海峡利用国と沿岸国との協力制度を検討するにあたり、この第43条の規定の趣旨を適切に理解する必要があるわけですが、そのためには、第43条が規定されている海洋法条約第3部の国際航行に使用される海峡(国際海峡)制度全般について把握する必要があります。この章では、海洋法条約第3部の国際海峡制度を、その制度の背景となった海峡沿岸国の利益と海峡利用国の国際航行の利益との対立という構図の中で捉えて概観します。
 
A 国際海峡制度の概要
 
 海峡とは、一般的に「陸と陸との間にはさまって海の狭くなった部分」(広辞苑)をいいます。その「海の部分」である海峡は、必然的に、比較的大きな二つの海域を結ぶことになります。このため、海峡は当該海域間の船舶による輸送活動にとって大きな役割を果たすことになります(マ・シ海峡の海上交通路としての重要性については、第IV章参照)。特に、その海峡が、外国との貿易活動に従事している船舶に使用されている場合には、国際航行に使用されている海峡(Straits used for international navigation)、いわゆる国際海峡(International straits)と呼ばれています。
 
国際航行に使用されている海峡(Straits used for international navigation)
■ある海峡が国際航行に使用されているか否かについては、特段の判断基準は存在しない。恒常的に外国との貿易を行う船舶が通航している、という事実があれば国際航行に使用されている、と考えられる。また、将来的な可能性については考慮されないとされる。
 
■主要な国際海峡(沿岸国)としては、ドーバー海峡(英国、フランス)、ジブラルタル海峡(モロッコ、スペイン、英国)、バブエル・マンデブ海峡(イエメン、ジプチ)、ホルムズ海峡(イラン・オマーン)、ダーダネルス・ボスポラス海峡(トルコ)、マラッカ・シンガポール海峡(インドネシア、マレーシア、シンガポール)、ロンボク海峡(インドネシア)、海南海峡(中国)、対馬海峡(日本、韓国)、宗谷海峡(日本、ロシア)、ベーリング海峡(ロシア、米国)がある。これらの海峡の最小幅はいずれも24海里未満である。
 
国際海峡(International straits)
■本稿では、国際航行に使用されている海峡を単に「国際海峡」と呼ぶ。ただし、この「国際海峡」という文言を使用する場合は時として混乱を招く場合がある。現行の海洋法条約の検討段階においては既に領海条約(1958年)が存在していたが、この条約の中では、「国際航行に使用される海峡」には「停止されない無害通航権(外国の領海を通航する船舶は沿岸国の平和、秩序又は安全を害しない限り当該沿岸国から通航を妨害されない権利を有するとされている)」が認められているに過ぎなかった。このため、領海の拡大の動き(海峡の領海化)に呼応し提案された新しい概念が「国際海峡」であり、そこでは「自由航行が許される」とされていた。結果として、「国際海峡」の概念は消滅し、現行の海洋法条約では、「国際航行に使用されている海峡」には新しい「通過通航権(無害通航権に比べ観念的に沿岸国からの干渉を受けにくいものとなっている」が認められたわけであるが、現在においても、「国際海峡」とは、すなわち「自由航行が認められる海域」を意味し、従って、マ・シ海峡は「国際海峡」ではない、という認識を依然として持っている者がマレーシア、インドネシアの政府関係者などにいる。なお、当時の認識を示すものとして、海洋法条約が検討段階にあった1971年11月に出されたマ・シ海峡沿岸3カ国の共同宣言(下記参照)がある。この第5段落では、明確にマ・シ海峡は「国際海峡」ではないとされている。
 
4 The three governments also agreed that the problem of the safety of navigation and the question of internationalization of the straits are two separate issues.
5 The governments of the Republic of Indonesia and Malaysia agreed that the Straits of Malacca and Singapore are not international straits while fully recognizing their use for international shipping in accordance with the principle of innocent passage. ・・・.
 
■また、国際化された海峡(Internationalized Straits)という概念があるが、この概念のルーツも、1971年11月のマ・シ海峡沿岸3カ国の共同宣言に遡る(上記第4段落参照)。この共同宣言に先立ち、1971年7月、マ・シ海峡の国際管理に関する日本提案がIMCO第10回航行安全小委員会で議論されたが、マ・シ海峡を国際化された海峡に導くような議論は適当でない、という沿岸国側の態度表明により、この国際化構想をそれ以上推進することが不可能となった経緯がある。この約3ヶ月後に海峡沿岸3カ国はこの共同宣言を出すことになるが、第4段落の“internationalization”とは、このような動きを差し示すものと考えられる。なお、第5段落後段においては、マ・シ海峡が国際海運(international shipping)に使用されていることを明確に認めているわけであるが、この事実のみをもっても、マ・シ海峡は海洋法条約でいうところの国際航行に使用されている海峡(Straits used for international navigation)であることは疑う余地がない。
 
 国際海峡は、沿岸国の領海であるにもかかわらず、沿岸国の主権が通常の領海と同様には及ばず、その行使に際しても様々な制限があります。一方で、そこを通航する船舶は、通常の領海を無害通航するとき以上に、航行の自由(Freedom of navigation)を享受して通航(通過通航)することができます。先にも述べましたが、国際海峡制度はその制度の背景となった「海峡沿岸国と海峡利用国との間の利害の対立」という構図の中で捉えると理解を容易にするため、以下に、海峡沿岸国及び海峡利用国(国際海峡通航船舶)の権利・義務について、通常の領海と国際海峡との間にどれくらいの差異があるのかについて概観することとし、詳細については、後で述べることにします。
 
1. 沿岸国の権利・義務
 
 通常の領海及び国際海峡における沿岸国の権利・義務は表VII-1のとおりです。
 
VII-1 沿岸国の権利・義務
通常の領海 国際海峡
権利
1. 無害通航に係る沿岸国の法令の制定、公表
2. 航路帯の指定及び分離通航帯の設定(国際機関の勧告を考慮)
3. 航路帯及び分離通航帯の使用要求
4. 無害でない通航防止措置
5. 内水立寄り船舶が従う条件の違反防止措置
6. 自国の安全の保護のための無害通航の一時停止
7. 課徴金を課すこと
1. 通過通航に係る海峡沿岸国の法令の制定、公表(42-1, 3)
2. 航路帯の指定及び分離通航帯の設定(国際的規則に適合、国際機関による採択)(41-3,4)
3. 調査活動又は測量活動の事前許可(40)
義務
1. 法令適用に際しての無害通航の否定等の禁止
2. 航路帯及び分離通航帯の海図上への表示、海図の公表
3. 無害通航の妨害の禁止
4. 航行上の危険の公表
1. 法令適用に際しての通過通航の否定等の禁止(42-2)
2. 航路帯及び分離通航帯の海図上への表示、海図の公表(41-6)
3. 通過通航の妨害、停止の禁止(44)
4. 航行上の危険の公表(44)
 
2. 通航船舶の権利・義務
 
 通常の領海及び国際海峡における通航船舶の権利・義務は表VII-2のとおりです。
 
VII-2 通航船舶の権利・義務
通常の領海 国際海峡
権利
1. 無害通航権
1. 害されない通過通航権(38-1)
2. 停止されない無害通航権(一部の国際海峡)(45-1,2)
義務
1. 継続的かつ迅速に通航すること
2. 沿岸国の平和、秩序、安全を害しないこと
3. 潜水船等の海面航行、国旗の掲揚
4. 原子力船等の国際文書携行、予防措置の実施
5. 無害通航に係る沿岸国の法令の遵守
6. 海上衝突予防の一般的国際的規則の遵守
1. 遅滞なく(継続的かつ迅速に)通過すること(39-1, 38-2)
2. 武力による威嚇・武力の行使、継続的かつ迅速な通過の通常の形態に付随しない活動を差し控えること(39-1)
3. 海上安全、船舶汚染防止等の一般的国際的規則・手続・方式の遵守(39-2)
4. 調査活動又は測量活動の事前許可申請(40)
5. 航路帯及び分離通航帯の尊重(41-7)
6. 通過通航に係る海峡沿岸国の法令の遵守(42-4)
 
B 適用関係
 
 国際航行に使用されている海峡をいわゆる「国際海峡」といいますが、全ての国際海峡が海洋法条約第3部の規定の適用を受けるわけではなく、国際海峡の中でも、特定の海峡についてのみ、当該制度の適用があります。
 
1. 特に定める国際条約が規制する海峡
 
 海洋法条約では、特にある海峡について定める国際条約であって、長い間現存し現に効力を有しているものが、その海峡の通航を全面的又は部分的に規制している法制度については、海洋法条約第3部のいかなる規定も影響を及ぼすものではない、と規定しています(第35条(c))。具体的には、1936年の「海峡制度に関する条約(Convention Regarding the Regime of the Straits)」(モントルー条約)が規制するトルコ海峡などがこれに該当します。
 
2. 海峡内に公海が存在する海峡
 
 海洋法条約では、国際海峡のうち、海峡内に航行上及び水路上の特性において同様に便利な公海又は排他的経済水域の航路が存在するものについては、海洋法条約第3部の規定は適用しない、と規定しています(第36条)。国際海峡に係る一連の規定の基礎となっている考え方は、当該海峡が唯一の航路であるため船舶はそこを通らざるを得ない、という事実に着目し、当該海峡が沿岸国の領海であっても公海に準じた航行の自由(通過通航権)を認めようというものです。従って、海峡内に船舶が支障なく航行できる公海又は排他的経済水域の航路が存在する場合については、わざわざ、沿岸国の領海部分を航行しなくても当該公海又は排他的経済水域の部分を航行すればよいわけであり、従って、当該領海の航行に際しては、公海に準じた航行の自由(通過通航権)を認める必要はない、ということになります。このような海峡については、当該海域の領海部分については領海に適用のある規定が、公海部分については、公海に適用のある規定が、それぞれ適用されることになります。
 
航行上及び水路上の特性において同様に便利な公海又は排他的経済水域の航路が存在する
■海峡内に公海部分があっても、当該公海部分に浅瀬や暗礁が多数あり、船舶の安全な航行上問題があるような場合には、通航船舶は当該海峡沿岸国の領海部分を通らざるを得ず、当該通航船舶には通過通航権が認められる。
 
3. 公海(又は排他的経済水域)の一部分と公海(又は排他的経済水域)の他の部分との間にある海峡以外の海峡
 
 この海峡には海洋法条約第3部第2節に定める通過通航制度に係る規定の適用はありません(海洋法条約第37条)。従って、この海峡には海洋法条約第2部第3節の規定に基づく無害通航の制度が適用されます(海洋法条約第45条)。また、この海峡における無害通航は停止してはなりません(海洋法条約第45条第2項)。
 
無害通航は停止してはなりません
■例えば、公海と領海とを結ぶ国際海峡(当該海峡を規制する国際条約が存在しないもの)における無害通航は、海洋法条約第45条第2項の規定に従って、停止(suspension)してはならないとされる。一方、通常の領海における無害通航に関しては、海洋法条約では次のとおり規定している。この違いは、国際海峡制度の発展の歴史に由来するが、商船が通常形態の海上輸送をする限りにおいては、実質的な違いはないと考えられる。
・沿岸国は、外国船舶の無害通航を妨害(hamper)してはならない(第24条第1項)。
・沿岸国は、外国船に対し無害通航権を否定し(denying)又は害する(impairing)実際上の効果を有する要件を課すること、を行ってはならない(第24条1項(a))
・沿岸国は、外国船の無害通航を一時的に停止(suspend temporarily)することができる(第25条第3項)。
 
■無害通航に係る沿岸国の干渉の形態として、無害通航の停止(一時的)、妨害、無害通航権の否定、害すること、が挙げられているが、これらの差異については、条約の規定上、明らかにされていない。また、解釈として、どのような違いがあるかについては、更に調べる必要があるが、沿岸国の干渉の程度の観点からは、「無害通航権の否定」、「無害通航権を害すること」、「無害通航の停止」、「無害通航の一時的停止」、「無害通航の妨害」の順に干渉の程度が少なくなると考えられる。ただし、商船が通常形態の海上輸送をする限りにおいては、実質的な違いはないと考えられる。
 
4. 公海(又は排他的経済水域)の一部分と公海(又は排他的経済水域)の他の部分との間にある海峡
 
(1)海峡沿岸国の島及び本土から構成されている場合
 
 海峡が海峡沿岸国の島及び本土から構成されている場合において、その島の海側に航行上及び水路上の特性において同様に便利な公海又は排他的経済水域の航路が存在するときは、通過通航は認められません(海洋法条約第38条)。この規定の趣旨は、海峡内に公海が存在する海峡について第3部の国際海峡制度の適用を除外する考え方と同様、島の海側に船舶が支障なく航行できる公海又は排他的経済水域の航路が存在する場合については、わざわざ、島と本土の間を航行しなくても島の海側を航行すればよいわけであり、従って、島と本土の間の航行に際し、公海に準じた航行の自由(通過通航権)を認める必要はない、というものです。
 
海峡が海峡沿岸国の島及び本土から構成されている場合
■中国本土と海南島との間の海南海峡
イタリア本土とシチリア島との間のメッシナ海峡 他
 
通過通航は認められません
■島及び本土から構成されている海峡には、通過通航は認められない。従って、通過通航に係る諸規定(航路帯の指定及び分離通航帯の設定にかかる規定(海洋法条約第41条)、沿岸国と利用国との協力にかかる規定(海洋法条約第43条)、無害通航にかかる規定(海洋法条約第45条))についても同様に島及び本土から構成されている海峡には適用されないと考えられる。
 
(2)(1)以外の場合
 
 海洋法条約第3部の国際海峡にかかる制度、実質的には同部第2節の通過通航制度は、公海と公海を結ぶ狭い海峡(島及び本土から構成されている場合を除く)であって、当該海峡を規制する国際条約が存在しないもの、に適用されることになります。ただし、海峡内の内水である水域については、原則、海洋法条約第3部のいかなる規定も影響を及ぼすものではない、と規定されています(海洋法条約第35条(a))。
 
 マ・シ海峡は、インド洋と南シナ海の公海部分をつなぐ海峡であり、かつ、その大部分がインドネシア、マレーシア及びシンガポールの領海によって占められ、多数の国際航行に従事する船舶が通航していることから、海洋法条約第3部に定める国際海峡制度が適用される海峡ということになります。ただし、通過通航制度各規定の具体的な適用にあたっては、マ・シ海峡の地理的適用範囲を明確にしておく必要があります。これについては、後で述べることします。
 
領海によって占められ
■マ・シ海峡は沿岸3カ国の領海によって占められている、とよく言われるが、マ・シ海峡の地理的範囲をどう認識するのか、によって異なる。例えば、マ・シ海峡の西側の限界をスマトラ島北端からタイのプーケット島の南端まで引いた線とすると、かなりの面積で公海部分が含まれることになる。
 
 マ・シ海峡は、厳密に言うと、沿岸国の内水、領海、群島水域によって占められている。海峡に面した港湾やマレーシアが採用する直線基線などの内側は内水である。また、インドネシアは群島国家であり、群島基線を採用しているので、その陸地側は群島水域になる。
 
 マ・シ海峡を通航する船舶は、自船が沿岸国のどの海域に位置しているのか、当該海域における自船の権利・義務はどうなるのか、について十分認識して航行する必要がある。マ・シ海峡の分離通航帯は沿岸国の領海内に位置するため、同通航帯を航行する限りにおいては、通過通航制度の下、航行することになる。一方、インドネシア沿岸を航行する場合、当該海域が「通常国際航行に使用されている航路」か否かによって異なってくるが、「通常国際航行に使用されている航路」である場合には、群島航路帯航行制度の下、そうでない場合には、無害通航制度の下、航行することになる。
 
5. ロンボク海峡
 
 群島国家(Archipelagic States)であるインドネシアのロンボク海峡は、国際海峡ではありますが、公海と群島水域を結ぶものであり、海洋法条約第3部の規定の適用は受けません。群島水域及びこれに接続する領海内においては、通常、外国船舶は無害通航権を(海洋法条約第52条第1項)、また、群島水域及びこれに接続する領海内の群島国家が指定する航路帯又は通常国際航行に使用されている航路においては、群島航路帯通航権(Right of Archipelagic Sea Lanes Passage)を有することになります(同第53条第2項、第12項)。
 
 国際海峡における「通過通航」と、群島航路帯における「群島航路帯通航」との違いですが、両者とも、海峡沿岸国や諸島国家の管轄権拡大の動き(領海幅3海里から12海里への移行、「群島国家」という概念の一般化)に対応して、海運国、海軍国などから提案された新しい概念です。「通過通航」に関しては、後で詳しく述べますが、海洋法条約第38条第2項において、「通過通航とは、・・・、航行の自由が継続的かつ迅速な通過のためのみに行使されることをいう」、と規定されていることから、航行の自由の一形態であると考えられます。また、通過通航権は害されない(海洋法条約第38条第1項)、海峡沿岸国は通過通航を妨害してはならず(同第44条)、通過通航は、停止してはならない(同第44条)、と規定されていることから、観念的には、無害通航に比べ沿岸国からの干渉がより少ないものとなっています。一方、「群島航路帯通航」は、航行の権利が継続的な、迅速な、かつ、妨げられることのない通過のためのみに行使されることをいいます(海洋法条約第53条第3項)。観念的には、航行の自由の一形態である通過通航の方が沿岸国からの干渉がより少ない、と考えられます。ただし、実際には、商船が通常形態の海上輸送をする限りにおいては、実質的な違いはないと考えられます。更に、通航中の船舶の義務、調査活動及び測量活動、群島国の義務並びに群島航路帯通航に関する群島国の法令については、国際海峡の規定を準用することになっているため(海洋法条約第54条)、これも同様に、実質的な違いはないと考えられます。
 
 以上のことから、例えば中東原油を日本へ輸送する場合、マ・シ海峡を通るか、あるいはロンボク海峡を通るかの選択をする場合、経済的コストの観点からの差異はあっても、国際法上の通航環境の観点からの差異はないと考えられます。ただし、群島航路帯以外の群島水域を航行する場合、当該場所が通常国際航行に使用されている航路(routes normally used for international navigation)か否かにより対応が異なってきます。この「通常」という語句に関しては、利用実績がどの程度のものであれば「通常」なのかについての判断の手がかりはなく、後に対立をまねく可能性があると指摘されています(深町公信「国際海峡と群島水域の新通航制度」『日本の国際法の100年第3巻 海』〔国際法学会〕 三省堂 101頁)


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