第2章 ロシアの地方制度 一 大改革から1995年地方自治法施行まで 一
1 はじめに
本章の目的は、近代以降のロシアにおける地方制度の発達を概観することである。本章は、時期的には、19世紀中葉にアレクサンドルII世によって実行された大改革から、ソヴィエト制度の廃止を承けてロシア連邦において最近行なわれた地方制度改革までをカバーする。なお、本章で「地方制度」という場合、狭義の地方自治体のみではなく、1993年憲法によって「連邦を構成する主体」と認定された州をも含むものとする。いいかえれば、本章においては、連邦制をめぐる議論と地方自治をめぐる議論とを意識的に切り離すようなことはしない。これは、筆者が、法理論的・規範的なアプローチよりも行政学的・機能的なアプローチを一般に重んじているからであるが、それに加え、そもそも連邦制と地方自治制のいずれもが、根本的には擬制的・宣言的なものにすぎないエリツィン体制下の地方制度を分析するうえでは、地方制度を一体として、潭然たるものとして見る視点が重要だと考えるからである。
本章の基本的な視点は、ロシアの地方制度を国際比較の中に位置づけることである。たしかに、革命前のゼムストヴォも、革命後のソヴィエト制度も、非常に独特な、国際的に比類ない地方制度であると本国人からも外国人からも認識されるのがしばしばであった。しかし、このような認識は、まず事実の問題として不正確であり、第2に、地方政策研究の方法として生産的ではない。ロシア地方制度の独自性の過度の強調は、第3に、十月事件(大統領クーデター)後のロシア連邦において、ロシア史上はじめて地方自治制度の導入が争点となっているかのような非歴史的な認識に行き着く。このような非歴史的な認識の下では、自国の経験からも、国際的な経験からも教訓を汲むことはできず、地方制度改革をめぐる議論は、いきおい抽象的・書生論的な色彩を帯びざるをえない。残念ながら、これが1995年ロシア連邦地方自治法制定・施行をめぐる政治過程において現実に起こったことである。
2 帝政期から現代にいたる行政区画分け
地方制度を理解する前提として、行政区画分けを理解しなければならない。ここで人口密度において極端な差のあるシベリア、極東、中央アジア、カフカース地方をいっしょくたにして議論すると空間感覚がかえってつかみにくくなるので、ヨーロッパ・ロシアのみを考察の対象とする。1917年革命前ロシアの公式の行政区画は、県一郡一郷一村の4層
