［財政計画会議について］

　

 Nach der im Grundgesetz festgelegten födera-len Kompetenzverteilung sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig. Das heiβt, dass der Bund und jedes einzelne Bundesland einen eige-nen Haushaltsplan aufstellen und in eigener Ver-antwortung durchführen. Ähnliches gilt auch für die Gemeinden. Dem Grundsatz der Haushalts-trennung steht die Verpflichtung gegenüber, auch gesamtwirtschaftliche Ziele und Erforder-nisse zu berücksichtigen. Insbesondere sind Bund und Länder gehalten, bei ihrer Haushaltswirt-schaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftli-chen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Ange-sichts der Tatsache, dass beispielsweise der Bund weniger als die Hälfte aller Ausgaben der öffent-lichen Haushalte trägt oder dass auf die Kommu-nen fast zwei Drittel der Sachinvestitionen ent-fallen, wird der Koordinierungsbedarf deutlich, sollen bei den individuellen haushaltswirtschaftli-chen Entscheidungen der Gebietskörperschaften auch gesamtstaatliche Belange berücksichtigt wer-den. Das Gremium zur Koordinierung der Haus-halts- und Finanzplanungen von Bund, Ländern und Gemeinden ist der Finanzplanungsrat, der diese Aufgabe seit der ersten Sitzung am 14. März 1968 kontinuierlich wahrnimmt.

　

 Besondere Aktualität hat der Finanzplanungs-rat durch neue Koordinierungserfordernisse im Rahmen der Europäischen Wirtschafts- und Wäh-rungsunion gewonnen. Um die dauerhafte Stabi-lität des Euro zu sichern, wurden im Vertrag von Maastricht sowie im Stabilitäts- und Wachstums-pakt auf europäischer Ebene Stabilitätskriterien festgelegt, die die Staaten der Euro-Zone auf eine solide Haushaltswirtschaft verpflichten. Unter an-derem wurde bestimmt, dass das gesamtstaat-liche Finanzierungsdefizit 3% des Bruttoinlands-produkts und der gesamtstaatliche Schuldenstand 60% des Bruttoinlandsprodukts nicht überschrei-ten darf. Mittelfristig sollen die Mitgliedstaaten nahezu ausgeglichene Staatshaushalte oder Über-schüsse erreichen. Im föderalen Bundesstaat ist zur Erfüllung dieser Verpflichtung ein Verfahren zur innerstaatlichen Einhaltung der Haushaltsdis-ziplin notwendig. Dabei spielt der Finanzpla-nungsrat eine zentrale Rolle. Mit dem In-Kraft-Tre-ten des neuen § 51a Haushaltsgrundsätzegesetz zum 1. Juli 2002 wurde die Kootdinierungsfunk-tion des Finanzplanungsrates gesetzlich gestärkt und mit Blick auf die europarechtlichen Vorga-ben des Maastricht-Vertrages und des europä-ischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes konkreti-siert.

　

 In dieser Funktion hat die Bundesregierung im Finanzplanungsrat am 21. März 2002 im Einver-nehmen mit den Ländern einen nationalen Stabi-litätspakt geschlossen, mit dem die Einhaltung der Haushaltsdisziplin durch Bund, Länder und Gemeinden gewährleistet wird. In seiner Herbst-sitzung am 27. November 2002 hat der Finanz-planungsrat weitere Beschlüsse gefasst, mit denen eine konkrete Strategie und ein Fahrplan für die Erreichung des Ziels eines ausgeglichenen Staats-haushalts im Jahr 2006 zwischen Bund und Län-dern vereinbart wurden.

　

 Vor dem Hintergrund der aktuellen Entwick-lung sollen im Folgenden die Koordinierung der Haushalts- und Finanzplanungen von Bund, Län-dern und Gemeinden im Finanzplanungsrat sowie die neue Aufgabenstellung des Rates darge-stellt werden.

　

 Der Bund und die einzelnen Länder sind nach § 50 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) verpflich-tet, ihrer jeweiligen Haushaltswirtschaft eine fünf-jährige Fininzplanung zugrunde zu legen. Nach dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG) sind Bund, Länder und Gemeinden auch dazu ver-pflichtet, bei ihrer Haushalts- und Finanzplanung gesamtwirtschaftliche Erfordernisse zu berück-sichtigen (§ 9 Abs. 1 StWG). Dazu ist ein gleich-gerichtetes Verhalten der Gebietskörperschaften bei der Einnahmen- und der Ausgabenplanung abzustimmen.

　

 Nach § 51 HGrG ist die Koordinierung der Finanzplanungen des Bundes, der Länder und der Gemeinden Aufgabe des Finanzplanungsrates.

　

 Vorsitzender des Finahzplanungsrates ist der Bundesminister der Finanzen, Mitglieder sind der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit, die Finanzminister der Länder und Vertreter der Gemeinden. Die Deutsche Bundesbank nimmt an den Beratungen des Finanzplanungsrates regel-mäßig als Gast teil.

　

 Seinem gesetzlichen Auftrag entsprechend gibt der Finanzplanungsrat Empfehlungen für eine Koordinierung der Finanzplanungen des Bundes, der Länder und der Gemeinden.

　

 Zentrale Voraussetzung für diese institutionali-sierte Koordinierung der öffentlichen Haushalte ist die Abstimmung auf der Basis einheitlicher gesamt- und finanzwirtschaftlicher Eckdaten für die Haushalts- und Finanzpläne, um möglichst zeitnah und zukunftsgerichtet einen realistischen Orientierungsrahmen für die Finanzplanungen der Gebietskörperschaften zu schaffen.

　

 Der Finanzplanungsrat hat sich dabei auf ein "gemeinsames Schema für die Finanzplanungen von Bund, Ländern und Gemeinden" verständigt, dessen Grundlage die im Zuge der Haushalts-reform 1969 eingeführte und seitdem fortent-wickelte Haushaltssystematik ist. Darüber hinaus hat sich der Finanzplanungsrat für seine Beratun-gen auf einen Katalog zentraler gesamtwirtschaft-licher Eckwerte verständigt.

　

　

 Auf der Grundlage der gemeinsam erarbeiteten Vorstellungen über die künftige finanzwirtschaftli-che Entwicklung gibt der Finanzplanungsrat Emp-fehlungen zur Entwicklung der öffentlichen Haus-halte. Dabei werden auch quantitative Aussagen über die angestrebte Entwicklung der Ausgaben und deren Finanzierung gemacht. Dies gilt so-wohl für die öffentlichen Haushalte insgesamt als auch in der Untergliederung nach Bund, Ländern und Gemeinden.

　

 Darüber hinaus nimmt der Finanzplanungsrat, soweit dies aus wirtschafts- und finanzpolitischen Gründen geboten ist, auch zu bestimmten Teilbe-reichen der öffentlichen Haushalte Stellung, bei-spielsweise zur Entwicklung des Bundeshaushalts, der Länderhaushalte, zu den Kommunalfinanzen sowie gegebenenfalls zu Einzelfragen der Haus-haltsentwicklung. Auch die Bewertung der Sanie-rungsfortschritte der Haushaltsnotlagenländer Bremen und Saarland ist hier zu nennen, die seit 1995/96 ebenfalls zu den besonderen gesetzlichen Aufgaben des Rates zählt.

　

 Ab dem Jahr 2003 werden die neuen Länder dem Finanzplanungsrat jährlich Fortschritts-berichte "Aufbau Ost" vorlegen. Darin werden die jeweiligen Fortschritte bei der Schließung der Infrastrukturlücke, die Verwendung der erhalte-nen Mittel aus Sonderbedarfs-Bundesergänzungs-zuweisungen und die finanzwirtschaftliche Ent-wicklung der Länder- und Kommunalhaushalte einschließlich der Begrenzung der Nettoneuver-schuldung dargelegt. Die Fortschrittsberichte wer-den dann - gemeinsam mit einer Stellungnahme der Bundesregierung - im Finanzplanungsrat er-örtert.

　

 Die quantitative Koordinierung der Eckdaten im Finanzplanungsrat erfolgt auf der Grundlage einer einheitlichen Systematik sowie gemeinsa-mer, von allen Beteiligten des Finanzplanungs-rates getragener Vorstellungen über die gesamt-wirtschaftliche Entwicklung.

　

 Grundlage für das im Folgenden dargestellte Verfahren bei der Ermittlung einheitlicher volks- und finanzwirtschaftlicher Annahmen gemäß § 51 HGrG ist ein Beschluss des Finanzplanungsra-tes vorn Dezember 1977 (so genanntes Hiehle-Schreiner-Papier).

　

 Die Bundesregierung legt dem Finanzpla-nungsrat eine gesamtwirtschaftliche Projektion in Form von Eckdaten vor. Die Erstellung der Projek-tion ist nach dem Stabilitäts- und Wachstumsge-setz der Bundesregierung aufgetragen, die darin die von ihr politisch angestrebte und ökonomisch für möglich erachtete Wirtschaftsentwicklung verdeutlichen soll (gesamtwirtschaftliche Orien-tierungsdaten). Konkret werden die im Jahreswirt-schaftsbericht der Bundesregierung getroffenen volkswirtschaftlichen Annehmen vor dem Hinter-grund der aktuellen Entwicklungen im interminis-teriellen Arbeitskreis "Gesamtwirtschaftliche Vo-rausschätzungen" überprüft. Zu der jeweiligen Sitzung des Finanzplanungsrates werden von Bun-desseite die relevanten gesamtwirtschaftlichen Eckwerte vorgelegt (u.a. nominales und reales Bruttoinlandsprodukt, privater Verbrauch, Staats-verbrauch, Bruttoanlageinvestitionen, Preisent-wicklung), die sich je nach Projektionszeitraum auf die kurze Frist (laufendes Jahr und Folgejahr) oder den Mittelfristzeitraum (laufendes Jahr, Plan-jahr und drei Folgejahre) beziehen.

　

 Darüber hinaus werden dem Finanzplanungs-rat aktuelle Konjunkturindikatoren für die Bun-desrepublik Deutschland sowie ein Prognosespek-trum zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vorgelegt, das die gesamte Bandbreite der aktuell vorliegenden Projektionen der wirtschaftswissen-schaftlichen Forschungsinstitute bzw. der ver-schiedenen nationalen und internationalen Insti-tutionen (z.B. EU, IWF, OECD) darstellt. Damit ist eine breite Datengrundlage für die intensive Erör-terung der gesamtwirtschaftlichen Projektionen bzw. Vorausschätzungen mit den Ländern und Gemeinden gegeben.

　

 Auf der Grundlage der dargestellten gesamt-wirtschaftlichen Projektion wird durch den Arbeitskreis "Steuerschätzungen" die voraussicht-liche Entwicklung der Steuereinnahmen pro-gnostiziert. In diesem Gremium sind neben dem federführenden Bundesfinanzministerium auch Vertreter der 16 Länderfinanzministerien, Vertre-ter der kommunalen Spitzenverbände, die Deut-sche Bundesbank, die an der Gemeinschaftsdia-gnose beteiligten Wirtschaftsforschungsinstitute, der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung sowie das Statistische Bundesamt beteiligt.

　

 Die Steuerschätzung erfolgt im Mai jedes Jah-res für den mittelfristigen Zeitraum als Grundlage für die Haushaltsentwürfe und Finanzpläne. Im November findet eine kurzfristige Steuerschät-zung für das laufende und das folgende Jahr statt. Sie dient der Überprüfung und Aktualisierung zum Zeitpunkt der Beratung und Verabschiedung der jeweiligen Haushalte.

　

 Neun Mitglieder des Arbeitskreises (sechs Wirt-schaftsforschungsinstitute, die Bundesbank, der Sachverständigenrat und das BMF) erstellen unab-hängig voneinander eigene Schätzvorschläge für alle Einzelsteuern. Der Arbeitskreis erörtert die Schätzungen für jede Steuer, bis ein gemeinsam getragener Kompromiss erzielt ist. Damit steht aut der Einnahmenseite eine unstrittige Grund-lage für die Haushaltsplanung zur Verfügung. Der Bundesminister der Finanzen übernimmt seit 1955 die Ergebnisse des Arbeitskreises in Haus-haltsentwurf. Finanzplan und Haushaltsgesetz.

　

 Der Bundesminister der Finanzen legt in den Sitzungen des Finahzplanungsrates eine Projektion der Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben des Öffentlichen Gesamthaushalts unter Berück-sichtigung der aktuellen Haushaltsentwicklung der Gebietskörperschaften vor. Der Entwurf der Finanzprojektion umfasst die Gesamteinnahmen, Gesamtausgaben und den Finanzierungssaldo für den Öffentlichen Gesamthaushalt sowie für die Haushaltsebenen Bund, Länder und Gemeinden. Die projizierten Gesamtausgaben der einzelnen Haushaltsebenen werden dabei nach gesamtwirt-schaftlich relevanten Ausgabearten untergliedert (z.B. Personalausgaben, Investitionen, Zinsausga-ben). Auf der Einnahmenseite wird unterschieden zwischen den Steuern (entsprechend dem Ergeb-nis des Arbeitskreises "Steuerschätzungen") und sonstigen Einnahmen.

　

 Im Finanzplanungsrat wird der vom Bund vor-gelegte Entwurf einer Finanzprojektion sowie die sich aus der Sicht der Länder und Gerneinden abzeichnende Finanzentwicklung mit dem Ziel erörtert, sich über die Grundlinien für die Gestal-tung der öffentlichen Haushalte, insbesondere in ihrer Ausrichtung an den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen zu verständigen. Die auf dieser Grundlage vom Rat getroffenen Aussagen und Empfehluhgen wurden thematisch im Laufe der Zeit an die sich verändernden ökonomischen und finanzpolitischen Problemlagen und Rahmen-bedingungen angepasst.

　

 Standen in den Sechziger- und Siebzigerjahren entsprechend der zu dieser Zeit verfolgten Politik der Globalsteuerung Empfehlungen zur kon-junkturgerechten Gestaltung der öffentlichen Haushalte im Vordergrund (z.B. Stärkung der Binnennachfrage durch erhöhte öffentliche In-vestitionen, Bildung einer Konjunkturrücklage), erlangten schon seit Anfang der Achtzigerjahre die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und die Rückführung der Finanzierungsdefizite Prioritöt. Hierzu wurde unter anderem beschlos-sen, dass der jährliche Zuwachs der öffentlichen Ausgaben in den Finanzplänen an einer Größen-ordnung von mittelfristig 3 % orientiert werden sollte. Zu Beginn der Neunzigerjahre dominierte dann die gesamtstaatliche Verarbeitung der finanzpolitischen Folgen der deutschen Einheit die Diskussionen im Finanzplanungsrat. Hier-zu wurde ein strikter Konsolidierungskurs für alle Ebenen empfohlen, die Ausgabensteigerun-gen der öffentlichen Haushalte sollten auf jährlich 3% begrenzt bleiben. Seit Mitte der Neunzigerjahre hat der Finanzplanungsrat dann empfohlen, die Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden jeweils um nicht mehr als 2% im Jahr wachsen zu lassen. Im Zusammenhang mit der Einhaltung der Haushaltsdisziplin im Rahmen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion wurde die Ausgabenempfeh-lung in der 95. Sitzung des Finanzplanungsrates am 21. März 2002 den aktuellen Erfordernissen angepasst (s.u.).

　

 Die gemeinsame Orientierung der öffentlichen Haushalte an volks- und finanzwirtschaftlichen Annahmen setzt ein zeitlich abgestimmtes Ver-fahren bei der Aufstellung und Verabschiedung der Haushalte und Finanzpläne voraus. Dazu ist es erforderlich, dass die Beschlussfassung über die Haushalte und Finanzpläne in den Kabinetten möglichst einheitlich innerhalb einer begrenzten Zeitspanne erfolgt. Die zeitliche Abfolge der Sit-zungen des Finanzplanungsrates erleichtert es den einzelnen Gebietskörperschaften, sich in den Planungen an einheitlichen Annahmen über die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, z.B. die zu erwartenden Steuereinnahmen zu orientieren.

　

 In der Frühsommersitzung des Finanzplanungs-rates vor der Verabschiedung der Haushaltsent-würfe und der Finanzpläne in den Kabinetten werden die volks- und finanzwirtschaftlichen An-nahmen unter Berücksichtigung des aktuellen Standes der Haushalts- und Finanzplanungen und der aktuellen mittelfristigen Projektion erörtert. In der Herbstsitzung im November/Dezember, d.h. noch rechtzeitig vor Beendigung der parla-mentarischen Beratung der Haushalte, werden die Grundannahmen noch einmal vor dem Hin-tergrund der neuesten Daten über die sich ab-zeichnende Wirtschaftsentwicklung und auf der Grundlage einer aktuellen Steuerschätzung für das laufende und das kommende Jahr überprüft. Ferner werden die vorliegenden Haushaltsplan-entwürfe von Bund und Ländern erörtert (zur Ver-deutlichung des zeitlichen Ablaufs des Koordinie-rungsprozesses vgl. Übersicht auf S. 47).