5. まとめに代えて

　2003年5月、ブッシュアメリカ大統領は、訪問先のポーランドで発表した「拡散安全保障イニシアティブ（PSI）」は、国際社会全体の平和と安定に対する脅威である大量破壊兵器及びその関連物資等の拡散を阻止するために、PSI参加国が共同して取り得る措置を検討しようとするものであった。本イニシアティブには、オーストラリア、フランス、イタリア、ドイツ、日本、オランダ、ポーランド、ポルトガル、スペイン、英国、米国の11ケ国が参加している。以後の会議で、

（1）PSIが既存の国際法・国内法の枠組みで行われることなど、PSIの目的や阻止のための原則を述べた「拡散阻止原則宣言（Statement of Interdiction Principle）」を採択及び公表し、各参加国が大量破壊兵器の拡散懸念国家及び非国家主体への拡散を阻止するための努力を個別又は共同で行うこと。

（2）関係各国が共同して、阻止行動を行う能力を高めるため、また阻止行動の条件を試行するため、合計10回に及ぶ海・空・陸における合同阻止訓練を行うこと。

（3）拡散の懸念を共有する全ての国がPSIを支持することを期待するとともに、各国にとって戦略的重要性を有する国に対し、「拡散阻止原則宣言」の説明等アウトリーチ活動（働きかけ）を開始すること。

とされた。

　かくして、2003年9月12、13日の2日間、PSIに基づく初の海上合同阻止訓練「パシフィック・プロテクター」がオーストラリア沖の珊瑚海で行われた。日本、米国、オーストラリア、フランスの4ケ国の艦艇、巡視船、航空機が参加。他のPSI参加の7ケ国はオブザーバーが参加した。日本からは巡視船「しきしま」が派遣された。日本籍の容疑船を各国の艦船、飛行機で合同追跡、「しきしま」とUSCGが一緒に立入検査行うという想定であった。日本からは「しきしま」の外、12人の特殊部隊、オーストラリアからは税関監視船、監視航空機と巡洋艦など2隻、米国からはUSCG法執行立入検査チームとイージス艦、フランスからは海軍監視航空機、その他として、米国の貨物船（容疑船）が参加した。

　日本国としては、PSIの性格が、既存の国際法・国内法の枠組みで行われる平常時の活動であること。法執行活動を含むものであり、軍事活動とは位置づけられないこと、特定の国をターゲットにしたものでないことの前提に立って、JCGが参加し、JMSDFからは3名がオブザーバーとして参加した。

　この事例は、正に、海上治安の維持に関連する諸機関（海軍、CG、税関等）が集まり共同しての合同訓練であったということは、21世紀の海洋の安全確保において、協力、共働こそが一番効果の上がる、且つ実際的な方策であることを示唆するものと肯定的に解すべきものであろう。世界のトレンドを感じると言ってよいように思われる。

　本年度の段階で、私は、自信を持って、海洋安全保障に関し、提案できるほど考えが纏まっているわけではないので、これといった内容を示すことができないのではあるが、海洋安全保障に関する提案に関してのキーワードは、連携、協力、共同、相互理解、である。連携協力するに際しては、法執行体制として各国と連携できる内容であり、目的の明確性ということも必要である。各水域別の役割分担と協力関係の体制整備のため日頃からの密接な連絡も必要であろう。また、関係各国の海上保安勢力の能力向上のための法制度、装備、教育等への協力も重要な要素となる。情報交換、情報の共有のための情報通信の確保も是非必要なことである。SOF海洋政策研究所のPROTECT THE OCEAN 2002（海を護る）の報告（November8 & 9,2002）においても、その任務を担うのが海軍力であれCGという海上警察機関であれ、各国家の協力なくして海は護れないという共通認識が基調となっているように理解される。雑駁な議論で申し訳なく思うものではあるが、このような議論の延長線上に、より実現可能性があり、実効可能な方策を含む提言をめざして議論を深めたいと考えており、是非諸賢の御叱声を戴きたいと存じている次第である。

　

　それでは続いて海上警察機関であるCGと海軍すなわちNAVYの違いについて、このようなことを考えるきっかけとなった、いわゆる九州南西海域不審船事件を手掛かりとしつつ考察してみたい。

　2001年12月21日に発生した九州南西海域不審船事件の展開と結末は正に衝撃的であったが、これを簡単に振り返ってみると、

　12月21日14時過ぎに、通常の警戒監視活動のため離陸したJMSDFのP-3C哨戒機が、16時半頃、一般の外国漁船と判断される船舶を視認。念のため17時過ぎに再視認し写真撮影を行う。

　22時過ぎよりJMSDFの海上幕僚監部において写真解析を開始し、22日0時半頃、防衛庁としては北朝鮮の工作船の可能性が高い不審な船舶と判断し、22日1時10分頃、防衛庁からJCGに不審な船舶の存在が通報された。

　JCGでは、ただちに巡視船・航空機を発動して同船の追尾を開始した。漁業法に基づく立入検査のため同船に停止を命ずるも、同船はこれを無視して逃走を続けた。このため、航行能力逓減射撃も含めて、威嚇射撃を実施した。

　22日22時頃、逃走防止のため、同船を巡視船2隻で挟み込もうとしたところ、同船より自動小銃及びロケットランチャーによる攻撃（海上保安官3名が負傷、巡視船3隻に被害）がなされたため、巡視船より正当防衛のための射撃を実施した。

　同船はその直後自爆して沈没した。この不審船は、船体は青、上部構造物は白の塗装で、全長約30メートル、漁具はなく、「長漁3705」の表示があった。沈没位置は、奄美大島大山埼灯台から西北西390キロ（北緯29度12.7分、東経125度25分）で水深は約90メートルと伝えられた。

　そしてこの不審船の引き揚げ作業は、2002年中に完了して、今や多くの新しい事実が判明している。引き上げられた船体や武器の類は、現在、東京の海の科学館の広場で、無料で一般公開されており、平日でも行列ができるくらい、日本の人々の関心を集めている。

　ところで、この事件に関して、JCGの適切な対応や処理にも係わらず、若干の誤解の故か、不適切と思われる反応が日本の一部にあったように思われる。それは、JMSDFこそが第一義的に、このような事態に対応すべきであるという議論である。それは少し気の早い議論であったように思われる。

　結果から見ても、また法令の解釈からも、JMSDFが処理しなければ他に方法がない状態、事態であったとまでは言えないとの判断があり、そうだとすれば、そのような議論は、21世紀の平時における議論としては注意をしておかなければならない。このような議論に、実は、NAVYとCGとの性格の違い任務の違いを確認する上で重要な論点が含まれていると考えられる。世界の傾向でもあると思われるが、法の執行を本質とする海上警察の作用は、NAVYよりCGのほうが、より適切である理由について考えてみることにしたい。

　一国の安全を確保するに、どのような手段であれ、結果が大事であることは否定できない。しかし、諸般の事情、社会情勢、近隣諸国との関係といった条件が存在する場合には、議論はそう簡単ではない。

　出発点は、日本の現在の警察や海上保安庁（JCG）の能力、勢力、装備では、目的が達成できないのかどうか、我が国の海を守るのに不安があるなら、法的な措置や装備や訓練の強化等で対応できるのかどうかが先ず検証されねばならないものである。

　勿論、緊急、急迫の度合い等により、短時間の判断で決せねばならないその時の事情にも左右されることではあるが。そして、これだけ任務・責任の内容が複雑高度化し、専門化してきている時代に、JCGの行うべき任務機能をJMSDFが肩代わり可能かどうかを十分に考えなければならない。アメリカの2002年9・11テロ関連の捜査等についても、テロを防ぐための防御措置として、なるほど空軍の戦闘機はワシントンのホワイトハウスを中心とする空域に出動したと聞いているが、捜査はFBI、ポトマック川やニューヨーク港の警戒はUSCGであったということは象徴的であったと思われる。ブッシュ大統領は、これは戦争だと言ったにもかかわらずに、である。

　一般に言われているように、先制と集中、科学力・機械力・生産力の総合で、その本質的性格において非平和的である軍隊。比例原則（proportionality）に縛られつつ、一般国民或いは人に対して、直接に法を適用執行するのが警察。兵力の逐次的投入が最悪とされ、集団的・集中的に兵力が存在しなければならない軍隊。

　暴徒や犯罪者の様子、雑踏の混み具合を絶妙のバランスで、正に警察力を逐次的に投入していくことが要求され、通常はできるだけ分散して存在することこそが、よくその機能を発揮し得るのが警察。

　ここに比例原則とは、警察権を発動するときは、警察違反の状態（暴徒が暴れているなど、違法・不法な状態）に比例した力でもって対応すべきであり、過剰な力の行使は違法とされる法的概念のことで、たとえば、整然たるデモと火炎瓶を投げたり車に火をつけたりするようなデモとでは、対処の仕方は異なることをいう。海上のデモに対しても、デモ船の数、デモの態様、過激さ等々により、警備の勢力を自在に変化させながらこれに対応しなければならないものとされる。

　警察が治安を維持するとは、治安を乱す者の行動を押さえ込み、殺すのではなく（止む無く殺傷してしまう場合があるとしてもそれは正に例外的状況である）その者が法の裁きを受けるように、法律の手続きに従って措置をとるのが本質である。軍隊は、戦闘を行うのであって、条約上の制限（ABC兵器の使用禁止など）を守れば、原則として害敵手段に制限はないはずである。

　法を執行する海上権力は、現今では、海軍以外の戦争からは解放された専門の海上権力機関が行う方が合理的且つ経済的であり、そして民主的とされる。

　法律の訓練を受けたCGのオフィサーが対応してこそ、相手の人権尊重を前提とする、法令の執行、法令の励行が可能となる。警察作用は人権保障を建前とするのに対し、軍事は、人権問題とは次元を異にする。

　そこで、NAVYとCGとの区別の問題に触れておきたいと思う。それは、日本における海上保安庁と海上自衛隊、アメリカの沿岸警備隊と海軍という、極めて21世紀的区別の基準の問題であるということになる。これから創設されるというマレーシアCGとマレーシア海軍との違い、フィリピン海軍とそのCGとの違いにも当然当てはまるものと考えられる。

　例えば、日本において、巡視船が一ケ所に多数集中する場合は、観閲式を除くと、警備実施であるとか、大事件・大事故の発生している時であるように、集団で存在する場合は平和的状況ではない（とりあえず非常事態である）ということが言える。そして、警察機関としては例外的の場合ということになる。通常の巡視船艇は、できるだけ分散体制にあることが普通であり望ましい。陸上の警察とて、日常では同じことである。これに対して、NAVYの基本は艦隊行動であり、あるいは先制と集中が海戦の要諦であり、集結していることが普通であるように思われる。兵力の小出しは厳にいましむべきこととされ、各個撃破されることはなんとしても避けるべきこととされていると理解されている。

　警察力は必要最小限にしか行使できないのである。警察力は行政権力であるが故に、法律に拘束され、比例原則に縛られる。

　JCGのような海上警察権を行使する機関を、行政的海上権力機関、JMSDFやNAVYは、軍事的海上権力機関と観念し、これを換言すれば平和的海上権力機関と非平和的海上権力機関と称することもできる。それは、現代的意味における行政と軍事との区別であるように思われる。

　さらに、CGは法令の適用・執行を目的としており、人権擁護を前提として、対象船舶及び関係の人々と直接相い対して任務を遂行する。そこに必要なのは法的知識であり、法技術である。これに対して、NAVYは、近代装備を操作し、エレクトロニクスを駆使した電子戦等に備えているのであって、全くその専門技術性が異なっているように思われる。このように、高度に社会が発展している国家にあっては、人権擁護の必要性と技術性、及び組織の性格という観点から、行政的海上権力機関と軍事的海上権力機関とは、原則として相互に置き換えることができないほどに専門が分化してきていると考えなければならない（但しこれは、あくまでも平時の場合の議論であることを確認しておきたい）。

　そうすると、21世紀においては、平時における海上権力の発現形態は、何らかの法的枠組を前提とする海上警察権として認識されるものであり、主として、行政制度と法制度の中で議論されるべき問題だということになる。軍隊とは一線を画した警察活動がCGの本質であると見るべきだということになる。

　もう一度確認するに、海上保安庁法第25条は、「この法律のいかなる規定も海上保安庁又はその職員が軍隊として組織され、訓練され、又は軍隊の機能を営むことを認めるものとこれを解釈してはならない。」と規定しているのである。この条文は、海上保安庁が設置されようとしたとき、日本はもう再軍備をしようとしているのではないかとする疑惑を払拭するために挿入された条文であったことはすでに説明したところであるが、しかしそのおかげで、JCGは、明確に軍事機能を有しないことになり、法的にも軍事機関と警察機関の機能の峻別がなされることとなった。

　そこで、さきほども触れたところではあるが、軍隊と警察機関の機能の違いがどのようなところに存するかについて表にすると次のように示すことができると思われる。

　

　

　このように、21世紀を迎えた海洋の秩序は、ごく限られた戦争状態にある海域を除いて、一般的あるいは世界の大部分の海は、国連海洋法条約の定めに従いつつ、NAVYとは切り離された、CGによって守られ維持されている。

　このように、NAVYは科学技術の粋を駆使する行動であり、CGは、地道に法令を執行適用する作用であって、その作用の内容は、ある程度まではラップしているものの、人権保障を前提として法を執行する作用と軍事とはあまりに専門分化し性格や機能が離れ過ぎており、これほど海洋について条約や法の制度が発達してきた現代においては、それぞれがその専門、任務とするところを実行していくことが必要とされるに到っていると考えられる。

　具体的な事例をご紹介申し上げれば、巡視船「えちご」によってロシア支援物資をナホトカに緊急輸送し、瀕死の火傷を負ったコースチャー君を救助するため、サハリンへJCGのYS-11が霧をついて飛行して無事北海道の病院に入院させることに成功したという事例があった。

　公海上の外国籍船での事件であり、日本人が事件に関与したり被害者にはなっていないケースであったにも係わらず、特殊部隊や特別警備指定船を出動させて、正に公海上で、EBキャリアー号やペスカマー号事件等の船内暴動事件を解決し、また、最初に説明したように、海賊対策でJCGの巡視船や航空機がマラッカ等の海域に、沿岸国と協力してパトロールを行っている。近隣諸国での国際会議にはJCGの代表を乗せたJCGのジエット機が飛行しており、毎年、日韓連携巡視として日本の巡視船と韓国海洋警察庁の巡視船が共同パトロールをし、相互訪問を行い、「しきしま」でプルトニュウム輸送の貨物船「暁丸」を護衛をしたこともある。

　海上保安大学校練習船「こじま」は毎年、世界一周練習航海を行っているが、軍事行動を疑われたことは一切ないという、そのことにこそ平和的海上警察組織の本質が表象されていると見ることができる。

　そして、紛争を拡大させないための安全装置としてのCGの存在の価値が考えられる。ここで『国境』に関する国際的に通用するレベルの認識が必要である。陸上、海上を問わず、国境地帯で国家的利害が衝突し、紛争が起きるのは常識といえる。国境侵犯や不審船の活動も日常茶飯事だと考えなければならない。

　このような重大な主権侵害を放置すれば、国家は成り立たないことは、正常な国家の正常な市民であれば常識に属することと思われる。場合によっては、不審船に対して射撃しなければならないこともある。威嚇射撃や拿捕を含むそのような事態に、そのたびに軍事組織、海上であればNAVYが紛争処理に乗り出していたら、地域紛争のみならず、場合によっては全面戦争になる危険性が高まることも可能性としては考えられなくもないものと思われる。

　だが、そんな場合でも国境警備隊であるCGのレベルで対処できるなら、そのほうが望ましいと言える。事態が収拾した後は、交渉のテーブルについて善後策を話し合うというのが、例外はあるにしても国際的な一つのルールになっていると考えてよいように思われる。

　このように眺めれば、CGは国境や領海がらみの紛争を本格的な戦争にエスカレートさせないための安全装置であり、人類が考え出した知恵ともいえる存在だということが理解できる。海洋国家・日本にとってのJCGの存在意義は大きいと考えなければならない。

　警察力は近隣諸国に軍事力の如き脅威を与えず、人命と財産を護り得るものである。しかも「人命と財産」を自国の利益のためだけでなく、国境を越えて人類の人命と財産を護る可能性が、CGに求められていると言えるのではないかと思われる。冷戦の時代に意味を持った軍事力に替わって、冷戦下で見失われていた警察力が表舞台に登場してきたというべきであろう。

　このように、NAVYではなくて、CGが、海洋における法執行作用を行うのは世界的傾向であり、海洋の安全と秩序の維持は、法に規律され拘束された海洋警察（海上警備機関）によって行われることが、いかなる海洋紛争であろうとも、基本的に平和的に、行政的に解決する可能性を与えているものであり、そのことにCGの価値があるものといわなければならないものと考えられる。

　学説としても、飯田忠雄氏はその著「海上警察権論、1961年成山堂」のなかで、A. T. Mahanの理論は、時代の変化にもかかわらず、その本質において現代にも生きているが、その考え方に基づいても、第二次世界大戦以降の海洋秩序の維持について、平時のsea powerの在り方について、領海条約と公海条約の下、各国との協調こそが海洋秩序維持の本質であると主張していた。また、Sam Batemannは、（Asia Pacific Issue, no. 65, janu. 2003.）Coast Guard;For Regional Order and Securityという論考の中で、CGの役割及び将来の展望として、私と同様の見解を述べている部分がある。また軍事評論家、小川和久氏も、「日本は国境を守れるか」で、同様の趣旨を述べているということを指摘しておきたい。